西藏新时期扶贫开发工作思考

　  消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。党的十八大报告提出了到2020年全面建成小康社会的宏伟目标。习近平总书记指出：“小康不小康，关键看老乡。”李克强总理向世界宣布：“我们要继续向贫困宣战，绝不让贫困代代相传。”这充分体现了新一届中央领导集体对扶贫开发事业的高度重视。西藏是全国唯一的省级集中连片贫困地区，历届区党委、政府高度重视，始终把扶贫开发摆在全区经济社会发展的突出位置，2012年出台了《西藏自治区贯彻〈中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）〉实施办法》（藏党办发[2012]3号），今年出台了《贯彻〈关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见〉的实施意见》（藏党办发[2014]41号）。作为西藏扶贫战线上的一名新兵，经过一年多的亲身经历实践，切身感受到了西藏扶贫开发取得的巨大成就，感受到了扶贫开发任务的繁重艰巨，感受到了扶贫开发的责任重大，结合工作实际，认真研究思考，对做好新时期扶贫开发工作有了一个新的认识。

　　一、西藏扶贫开发成就显著

　　全区扶贫开发始终坚持把保障和改善民生作为出发点和落脚点，紧紧围绕中心、服务大局，与时俱进、开拓进取，以促进贫困群众增收为核心，以“三不愁、三保障、两下降”为目标，以贫困地区生产生活条件改善为重点，以转变经济发展方式为主线，扶贫开发扎实推进、成效显著。

　　（一）减贫人口与人均增收双向而行。减少贫困人口数量和提高贫困群众收入是衡量扶贫开发成效的重要标准。西藏扶贫开发紧紧瞄准83.3万贫困人口，突出重点区域，坚持综合施策，实现了贫困人口大幅减少。全区低收入人口由2010年的83.3万人减少到2013年底的45.7万人，贫困发生率由2010年的34%下降到2013年底的18.3%，累计减少贫困人口37.6万人。农牧民人民纯收入由2010年的4139元提高到2013年的6578元，贫困群众收入增长幅度高于全区平均水平3个百分点。

　　（二）基础设施与生活条件同步改善。着力解决制约贫困群众出行难、发展难问题。到2013年底，全区年末公路通车里程达到7513公里，乡（镇）和建制村公路通达率分别达到99.7%、97.4%，全区建制村通电率达到100%，农牧民群众饮水安全问题基本得到解决，包括2.2万户贫困户在内的全区46.03万户、230万农牧民住进了安全适用的房屋。扶贫开发完成低产田改造13.28万亩、天然草场改良和人工种草18.58万亩，改善和扩大农田草场灌溉面积70万亩，新建水渠2847公里、乡村道路3165公里、农用桥1014座，完成了84条溜索改吊桥任务，4万多偏远群众告别了“溜索时代”。

　　（三）自我发展与产业带动相互促进。积极培育扶持发展中介组织，认定自治区级扶贫龙头企业25家，培育了一批农牧民专合组织，扶持其饲养牦牛、绵羊、藏猪等畜禽135万多头（只），建设温室大棚4296座，建成了堆龙德庆县岗德林蔬菜协会、白朗县糌粑加工、乃东县奶牛养殖等一批产业基地。扶贫培训与产业发展紧密结合，不断拓宽贫困群众参与项目建设渠道。2011年-2013年共培训贫困群众3.11万人，转移就业1.6万人。

　　（四）专项投资与社会支持不断加大。强化财政金融支持，形成了多元化、多角度投资渠道。2011年-2013年，共安排专项扶贫开发资金42.2亿元，超过了“十一五”和“十二五”时期十年投资的总和。积极搭建扶贫开发平台，扶贫开发成为强基惠民“五项任务”之一，对口援藏向贫困地区倾斜支持，定点扶贫力度不断加大，形成了多渠道、多元化的资金保障格局。三年来，据不完全统计，共落实援藏、企业、社会组织等扶贫帮扶资金37.79亿元。

　　（五）社会事业与生态环境建设加快发展。加大对贫困地区社会事业投入力度，到2013年，“两基”目标已全面实现，在全国率先实现学前至高中阶段15年免费教育，全区小学入学率达到99.59%，初中毛入学率达到98.75%，农牧区义务教育营养改善计划覆盖率达到100%；广播、电视人口综合覆盖率分别达94.4%、95.5%，乡镇通邮率、通光缆率分别达到91.6%、97.5%，为扶贫开发提供了有力支撑。始终坚持“在开发中保护、在保护中开发”的原则，积极引导农牧民加大牲畜出栏率，大力实施舍饲养畜和农牧业结构调整，实施人工种草18.72万亩，改善草场灌溉面积44.6万亩，贫困地区生态环境得到进一步改善。

　　西藏扶贫开发工作坚持“区域发展带动扶贫开发，扶贫开发促进区域发展”的思想，在促进区域经济发展、民生改善的同时，不断延伸、拓展和丰富开发内涵，将服务基层组织、构建和谐社会、培养锻炼干部与扶贫开发紧密结合，突出贫困群众项目受益、经营主体，引导基层组织自主选择项目，体现贫困群众意愿，做到贫困群众需求的项目快上大干，贫困群众不支持的项目坚决不上，着力解决贫困群众当前面临的最紧迫最急需最迫切的问题，贫困群众思稳定、盼富裕、促和谐的意识更加浓厚。

　　二、准确把握新时期扶贫开发挑战

　　问题导向是人类文明进步的推动力。习近平总书记深刻指出：“改革是由问题倒逼而产生。要有强烈的问题意识，抓住关键问题进一步研究思考，找出答案，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题。”破解扶贫开发前进道路上面临的各种障碍，关键要发现问题、认识问题、研究问题，增强推动工作的主动性和针对性。综观西藏经济社会发展，不仅存在基础设施落后、自然条件恶劣、生态环境脆弱、区域带动不强、发展后劲不足的共同特性，同时也存在贫困群众思想观念落后、基层工作思路与形势任务不相适应的主观问题。

　　（一）从贫困状况看。西藏困难群众多，群众困难多，这是由西藏区情所决定的，也是影响扶贫开发的关键问题。2013年，全区人均GDP仅为全国平均水平的59.8%，农牧民人均纯收入仅相当于全国平均水平的72%，并呈现逐步扩大的趋势，尤其是基本公共服务能力和均等化程度都比较低。全区还有45.7万人没有稳定脱贫，占全区农牧区总人口的18.3%，呈现出大分散小集中、贫困程度深、致贫原因复杂、返贫率高、治理难度大的特征。

　　（二）从发展环境看。经过连续多年的开发式扶贫，处于区位优势、资源优势区域的贫困群众实现了脱贫，目前剩余的贫困群众大都处于资源匮乏、交通不便、自然灾害频发区域，要使这些群众实现脱贫，啃的是“硬骨头”，打的是扶贫“攻坚战”。全区尚有不通公路的建制村137个，人均年用电量只有全国平均水平的25.6％，基本农田有效灌溉面积仅为32.8%，草场灌溉面积不到可利用草场面积的1％，个别地方返贫率高，靠天吃饭和靠天养畜的状况未得到根本改变，严重制约着农牧业和农牧区经济持续发展。

　　（三）从区域条件看。西藏区域内部发展不平衡、不稳定、不协调，腹心地区与偏远贫困地区、发展条件较好地区与发展条件较差地区存在着较大的差异，资源拥有量与贫困人口数量不能形成正比，如拉萨市与昌都地区农牧民人均纯收入差距达到5000多元。偏远贫困地区区域经济带动力弱，部分县工业基本处于空白状态，与贫困群众增收相关的特色产业规模小、链条短、附加值低、组织化程度不高，缺乏具有区域特色的龙头企业和基地，没有形成核心竞争力的产业和产业基地，特色优势资源、优势产业难以实现规模化、基地化、集约化发展。

　　（四）从体制机制看。随着扶贫开发深入推进，一些与新形势、新任务、新要求不相适应、不相匹配的问题更加凸显，已成为制约扶贫开发突破性推进的重要因素。精准帮扶机制不完善，对贫困人口的底数掌握不够清、指向不够准、针对性不够强，存在着将“特惠性”政策变为“普惠性”政策的现象；资源整合机制不完善，缺乏有效的扶贫资源整合机制、科学的统筹机制，支农资金项目画地为牢、各自为战，没有形成扶贫攻坚的强大合力；考核评价机制不完善，考核指挥棒作用发挥不够明显，偏重于国内生产总值；基层干部工作方式转变滞后，习惯于用老经验、老方法认识新问题，主动研究问题、推动改革的意识不强。

　　三、认真梳理新时期扶贫开发工作思路

　　思路决定出路。习近平总书记指出：“推进扶贫开发、推动经济社会发展，首先要有一个好思路、好路子。”推动扶贫改革，关键要围绕“改什么、怎么改”，制定并形成推动发展的思路。经过多年的不懈努力，西藏扶贫开发从以解决温饱为主要任务的阶段，转入到了加快脱贫致富、缩小发展差距的新阶段。如何使扶贫开发与形势任务相结合，找准突破口和发力点，关键要强化顶层设计与政策执行，不断完善有利于贫困地区和扶贫对象加快发展的制度体系，做到“五个转变。”

　　（一）在工作目标上，实现由注重增加收入向全面发展转变。紧贴新阶段扶贫开发面临的形势和任务，因势利导、与时俱进地调整扶贫开发目标，坚持把推进扶贫开发与加快区域发展、统筹城乡发展和“四化同步”相融合，从主抓解决和巩固温饱向促进贫困群众脱贫致富与贫困地区跨越式发展转变，将扶贫开发融入到经济社会发展大局中谋划，坚持区域发展与扶贫开发，整体推进与扶贫到户相辅相成、相互促进。

　　（二）在建设内容上，实现由注重开发式扶贫向两轮驱动转变。始终坚持开发式扶贫方针不动摇，把扶贫开发作为脱贫致富的主要途径，把社会保障作为解决温饱问题的基本手段，从突出开发式扶贫向扶贫开发政策与农村最低生活保障制度有效衔接转变，加快推进城乡基本公共服务均等化，健全完善社会保障体系，为贫困人口提供基本生存保障，做到应扶尽扶、应保尽保。

　　（三）在帮扶范围上，实现由全面扶持向重点扶持转变。积极转变工作思路，依据建档立卡成果科学分析贫困人口致贫因素，结合贫困地区资源条件、贫困群众自身发展能力，合理制定帮扶措施，从多点布局和区域开发向突出扶贫工作重点县、重点乡（镇）、重点村转变，强化扶贫开发绩效考核，突出县级责任主体，实行分级负责、归口管理，围绕实现全面建成小康社会进行综合治理，集中项目资金解决重点区域深度贫困问题。

　　（四）在资金投入上，实现由点状发布向块状分布转变。最大限度地提高和发挥各类资金在扶贫开发中的使用效益，围绕特色优势产业、产业园区、龙头企业等布局项目，创新财政专项资金使用管理机制，从点状分散使用向块状集中攻坚转变，准确定位专项扶贫在扶贫开发中的作用，强化扶贫开发项目资金使用精细化管理，注重资源整合，建立健全协调统一的资源统筹、配置、管理机制，实行打捆使用、集中攻坚，力争做到帮扶一片、脱贫一片。

　　（五）在开发方式上，实现由注重专项扶贫向大扶贫格局转变。充分发挥行业、社会、援藏等各方面力量在项目资金上的优势，坚持全社会参与、合力推进，动员和组织社会各界支持贫困地区建设，从注重专项扶贫向政策、项目、产业、社会、援藏扶贫“五位一体”转变，发挥专项扶贫示范引领作用，发挥市场资源配置作用，创新社会扶贫参与机制，形成政府主导、扶贫主抓、行业主帮、社会主动、群众主体的扶贫开发新格局。

　　四、着力推进新时期扶贫开发工作

　　贫困地区和贫困群众是实现全面建成小康社会的关键瓶颈和突出短板。当前，西藏扶贫开发已进入攻坚克难的关键阶段，做好新时期的扶贫开发工作，必须深入贯彻落实党的十八届三中全会、区党委八届五次会议精神，全面落实藏党办发41号文件精神，深化改革创新，加强领导，精心组织，真抓实干，全面推进西藏扶贫开发事业不断前进。

　　（一）创新精准帮扶机制，确保扶真贫、真扶贫。实施精准扶贫，关键在于实行靶向疗法，重点在于摸清致贫根源，核心在于落实责任到人。目前西藏建档立卡工作正在深入开展，对“扶谁的贫、谁去扶贫、怎样扶贫、扶贫效果”等问题有了基础认识，重点是如何抓好落实，切实做到“四个坚持”。一要坚持量体裁衣。科学分析贫困群众致贫原因，号准贫困群众的脉搏、对症下药，合理制定帮扶计划，既要立足与全国同步实现小康社会目标，量化定做脱贫计划和帮扶措施，也要紧贴贫困群众实际；既要实行精准扶贫，突出重点，确保扶贫到村到户，又要把扶贫开发与统筹城乡发展、特色优势产业，综合交通发展规划等统筹结合。通过定人员、定计划、定目标、定责任，实行“一村一策、一户一法、一村一户责任人”的帮扶措施，推动扶贫开发由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，做到规划到户、资金到户、项目到户、措施到户，做到不脱贫、不脱钩。二要坚持分类施策。准确把握建档立卡对象自身实际、贫困地区优势资源，按照缺什么、补什么和什么问题最突出就解决什么问题的原则，实行因地制宜、因人而宜的帮扶措施。对于可以开展产业扶贫的地方,要积极培育扶持优势产业；对于“一方水土养活不了一方人”的地方，要通过生态扶贫搬迁实现异地脱贫；对缺劳动技能的贫困群众，通过实施技能培训促进就业增收等办法，切实提高扶贫开发的针对性和实效性。三要坚持精准考核。建立扶贫开发工作考核问责制度，将资金分配与减贫人口、绩效考核、重视程度相挂钩，结合资金、任务、权力、责任“四到地”，突出地市县项目选项、建设、监管主体、效益、责任主体，积极推行以奖代补、先建后补，建立竞争性资金分配机制，发挥扶贫考核在资金调配、资源配置中的作用，在年度目标责任制考核的基础上对扶贫开发量化考核，对排名较后的实行约谈、通报和问责，调动基层抓扶贫开发的积极性。四要坚持激励约束。实行更加严格的约束、考核、管理、退出机制，采取贫困户纳入扶贫政策的一整套程序和标准，对落实帮扶政策贫困户进行精准考核，让该退出的及时退出，让该帮扶的及时纳入，做到底数清、帮扶准。建立贫困县退出机制，鼓励贫困县、乡、村、户尽早脱贫摘帽，对重点县实行投资与考核相统一，对脱掉贫困帽的县继续给予资金支持。

　　（二）创新产业扶贫机制，帮助换穷业、促增收。国以民为本，民以业为富，产业兴、则民富。无论是完成减贫任务，还是增加就业机会、加快区域发展，都离不开产业支撑。必须要把产业开发放在更加突出位置，围绕“政府引导、市场运作、群众主体、企业带动”的发展模式，进一步创新产业扶贫方式。一是拓宽项目选项渠道。全面贯彻落实自治区党委“关于加快推进农牧业产业化的意见”，将产业扶贫与区域经济、优势资源、行业部门项目相结合，与初具规模、市场前景广阔、带动力强的项目相融合，与完成减贫目标、实现全面建成小康社会目标相挂钩，谋划推进一批实施规模大、科技含量高、带动能力强、适合企业开发的重点产业项目，解决产业做不大、效益不持续、项目选项难的局面。二是完善利益联结机制。构筑政府、企业、市场、贫困群众“四位一体”的产业联动机制，将企业的资本优势与贫困地区的资源优势、劳动力优势相结合，支持引导社会资本参与产业扶贫开发，运用市场化理念、项目化运行的方法，向贫困地区输送现代生产要素和经营模式。大力推广“企业+合作社+基地+贫困户”等行之有效的发展模式，将国家投资形成的固定资产纳入国有资产监督体系，并量化为贫困群众的股份，推行联户经营型、股份合作型、土地和草场流转型、基地集中型、村企业共建型、租赁经营型、参股经营型产业扶贫模式，实行以资折股、入股分红、利润到户，形成贫困群众与企业、农牧民专合组织紧密型利益联结机制。三是推动产业规模发展。坚持从实际和市场需求出发，结合农村改革推动产业扶贫，引导贫困群众将草场、土地、牲畜经营权向专业大户、农牧民专合组织、龙头企业流转，积极推进设施农牧业、标准化示范养殖，推动各种生产要素适度集中，发展多种形式的产业规模经营。强化基地建设、品牌建设，突出资源整合，瞄准牦牛、蔬菜、藏药材等优势产业，按照“一次规划、分批投资、逐年建设、做大规模”原则，集中资金对优势产业进行重点扶持，建设一批综合生产能力强、加工增值潜力大、辐射带动范围广的产业基地，打好生态、无污染和绿色、有机牌，加快形成一批特色优势产业村、示范户，提升产业的市场竞争力和影响力。四是建立激励约束机制。积极支持市场各类经营主体到贫困地区发展产业，支持开展村企共建，实行技术和信息共享，对龙头企业、农牧民专合组织在政策上给予优惠、投入上给予奖补、服务上给予优化，引导和激励企业履行社会责任。要用市场理念引导产业发展，更好地发挥市场配置资源的决定性作用，遵循市场经济规律，合理布局项目，优化产业结构，防止出现“一拥而上”和产品同类化。

　　（三）创新生态搬迁机制，帮助挪穷窝、稳发展。西藏以昌都地区“三岩”片区为代表的深度贫困地区，属于典型的不适宜居住区，扶贫难度大、成本高，农牧业资源缺乏，不具备可持续发展能力，存在着“年年扶贫年年贫”现象，是西藏新一轮扶贫攻坚的重中之重。要让贫困群众彻底实现脱贫致富，根本之策在于易地治贫。一是强化科学规划。准确把握搬迁贫困群众的基本信息，按照政策引导、群众自愿、先易后难、突出重点、有序安置原则，充分尊重群众意愿，实事求是地做好搬迁规划，采取就近、集中、跨区域、县域内统一协调、依托工业园区和插花式搬迁安置相结合等模式，稳步推进易地扶贫搬迁工作。二是依托骨干工程。充分抓住推进“四化同步”发展机遇，把易地扶贫搬迁与拉洛水利、江北灌区等重大基础设施建设，以及以工代赈和退耕还林、退牧还草等工程，新农村建设、农民工进城务工就业相结合，认真做好城镇、中心村镇规划编制，抓好产业园区集聚发展，促进产业向园区集中、人口向城镇集中，切实解决好贫困群众往哪里搬的问题。三是强化政策保障。加大资金支持力度，有效结合水利、交通、农牧等部门项目资金，发挥财政杠杆作用，吸引和调动社会、市场等一切可以调动的资源，协调各相关部门在政策制定、项目实施、资金配套等方面给予倾斜支持，更加注重工业化、城镇化和农牧业现代化的融合，重点解决好行路、饮水等与群众生产生活密切相关的基础设施和医疗卫生、教育等公共服务项目，切实解决好搬迁贫困群众如何致富的问题。

　　（四）创新基础设施建设机制，破解出行难、发展难。以“美丽乡村”建设为抓手,以强基惠民公路通达攻坚行动、重点县乡村整体推进为载体，以路、水、电、通信等为突破口，将行业部门所能与贫困地区所需相结合，加快基础设施向重点区域延伸、向薄弱环节倾斜，扎实推进乡村公路、林草地水利设施、乡村能源建设等工程，打通“断头路”，保障“安全水”，提供“小康电”，使贫困群众出行难、发展难、商品流通难等问题得到有效缓解。加大贫困地区社会事业投入力度，把公共服务作为“全域扶贫”的基本要求，完善城乡一体的公共服务体系，促进教育、文化、卫生、科技等基本公共服务向农村延伸、向贫困村覆盖倾斜，提供更加优质、更加满意、更加有力的基本公共服务保障，切实织好网、兜住底、促公正。

　　（五）创新金融扶贫机制，做到广覆盖、强支撑。发展资金不足，是长期制约西藏扶贫开发的突出瓶颈，金融扶贫潜力巨大。 一是要拓宽融资渠道。发挥金融扶贫主渠道作用，健全引导信贷资金投向贫困地区激励机制，扩大扶贫贴息贷款规模；引导各金融机构在贫困地区加快服务网点布局，适当降低贫困群众信贷门槛，吸引更多的信贷资金和社会资金参与“造血”，形成财政资金与金融资金协调配合，政策金融、商业金融分工协作，民间资金等为补充的多元化金融供给保障体系。二是要健全信贷体系。完善扶贫开发项目贴息贷款使用管理意见，将涉及贫困地区的重大基础设施建设、粮食购销等项目纳入扶贫贴息贷款使用范畴，加大对龙头企业、农牧民专合组织、致富带头人等支持力度，指导专合组织规范内部管理、明晰产权，有效开展农牧区各类产权的评估、质押抵押登记、贷款等业务，打通农牧区金融服务的“最后一公里”。三是要创新金融产品。积极引导、激励金融机构丰富金融产品，创新贫困户信用贷款运作模式，积极推进信用乡镇、信用村、信用户体系建设，开展贫困户信用示范创建活动，适当降低贫困信用户认定标准，探索建立扶贫信贷风险补偿、担保和奖励机制。探索财政资金支持扶贫对象参加农业保险机制，引导贫困群众参与农牧业保险，开发适合贫困地区的特色保险产品，扩大贫困地区农牧业保险覆盖面。

　　（六）创新扶贫培训机制，做到拔穷根、夯基础。经济学家研究表明：土地本身并不是贫穷的主要因素，而人的能力和素质是决定贫富的关键；穷人的贫困在很大程度上是人力投资的机会遭到挫折的结果，而摆脱贫困，根本出路在于对穷人进行人力资本的投资。一要切实做到多层次、广覆盖。紧紧瞄准建档立卡贫困人口，坚持技能培训到村到户，针对不同年龄段和文化层次的富余劳动力，分类制定和实施教育培训计划，整合各类培训资源，积极培育发展“雨露计划”品牌，着力推进“两后生”职业技能培训、学历培训，扩大“两后生”培训覆盖面，确保初中以上文化程度的劳动力都能掌握一门实用技能，确保实现培训一人、就业一人、脱贫一户。二要切实做到针对性、实效性。瞄准市场需求，本着实际、实用、实效的原则，加大种养业、加工业、服务业等实用技术和职业技能培训，大力推行订单、定向、储备和创业培训，着力培养贫困地区特色产业示范带头人、科技种植养殖能手，努力构建技能培训、外出务工与返乡创业良性互动的劳务输出新格局。三要切实做到服务优、就业强。加强信息服务和就业指导，强化与社保、就业市场的协调，建立贫困群众培训档案，促进市场、企业、社保、扶贫信息共享；深化与产业园区的衔接，按照需要什么、培训什么的原则，实施有针对性的培训，拓宽就业渠道，打造知名劳务品牌，努力实现稳定就业。